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中伦观点

出口企业如何合规应对美国海关管理风险?(下) 作者:徐珊珊 潘晓婷 2020-08-25

 

自2018年中美贸易摩擦开始,美国前后共发布了四批次加征关税清单,所涉商品的价值总计5400亿美元,占2018年美国从中国进口额的97%。自美国开始对中国商品加征关税起,中国商品出现改变税号、降低进口价格、“借道”欧洲、东南亚等地区,再出口美国的趋势,以期达到避免被加征关税的目的。但这样的贸易安排因不合规而成为美国海关(美国海关与边境保护局,CBP,下称美国海关)重点审查的对象。美国海关加大单证审核力度,加强物流信息等数据风险分析,甚至提高实际查验的比例,从严掌握认定标准,加大对伪报、瞒报、误报等行为的查处力度。甚至,有的第三国也拒绝为在当地简单组装的中国材料所制的商品出具本地的原产地证。

本文对中国出口美国商品应如何合规地进行关税筹划提供指引,并对法律风险进行提示,对中国出口商的风险管理提出建议。《出口企业如何合规应对美国海关管理风险?(上)》篇着重讨论了“关税筹划的三大法律技术问题”,本篇我们将主要讨论了“合理注意”等鼓励守法合规的制度以及中国企业出海可能遭至的惩罚及救济。

 

 

二、“合理注意”等鼓励守法合规的制度

 

 

1993年12月8日,《北美自由贸易协定实施法》(North American Free Trade Agreement Implementation Act)开始生效。该第六部分因为有关对美国海关执法制度的改革而通常被称为《海关现代化法》(Customs Modernization Act),其目标是“要将海关业务流水线化及自动化”,并且“增进对于海关法的自觉遵守及保障执法统一性和进口商的正当程序权利”。[1]该法在许多方面修改了《1930年关税法》该法引起了美国海关执法理念与方法的变革。[2]比如通过引进“合理注意”、“知法守法”(informed compliance)、“责任共担”(shared responsibility)等观念强调海关通过各种方式及时地向公众公开其执法依据和裁决,以最大程度地确保进口商能够充分地了解最新的美国海关规定及要求。同时,也将更多的守法责任赋加到进口商身上。 

 

 

(一)“合理注意”

 

 

比如,《海关现代化法》对《1930年关税法》第480节进行了修改,指出为海关估价的目的进口商应尽到“合理注意”以确定进口商品的价格;进口商应提供必要信息使海关能够准确地确定关税、收集准确的统计数据、确定进口商是否有其它的法定义务。如果一个进口商没有尽到“合理注意”,那么将拖延货物放行,有时还可能导致罚金。相反如果一个进口商尽到了“合理注意”,它将会因主动合规而受到宽容,不会由于在处理海关业务时的一些错误而被征收罚金。

 

以下是一份美国海关建议进口商为申报价格而制作发票或填写其它表格之前回答的问题清单,在美国海关看来,掌握了这些问题并进行了准确的信息披露才表明进口商尽到了“合理注意”的义务。[3]

 

基本问题:

 

  • 1、你是否知道或者你是否已经建立了可靠的程序从而可以得知商品的实付与应付价格?

  • 2、你是否了解交易条款――是否存在回扣,间接成本,附带支付,是否提供了援助,是否支付了佣金或者特许权费?相关价格是实际的还是估算的?

  • 3、你与供应商是否是关联企业?

 

其它问题:

 

  • 1、你是否依据《美国法典》第十九卷第1484节以及1401a节的要求向美国海关提供了(或者设立了可靠的程序以提供)正确的申报价格?

  • 2、你是否得到了一份有关进口商品的海关“裁定”(参见《联邦法规汇编》第十九卷第177节),如果已经取得了这样的一份裁定,你是否设定了可靠的程序以确保执行该项裁定并向美国海关通知了有关执行程序?

  • 3、你是否查询了海关估价的法律与行政法规,海关估价百科全书(customs valuation encyclopedia),海关知法守法出版物(customs informed compliance publications),法院的案例以及海关的行政裁定来帮助你进行海关估价?

  • 4、你是否向一个海关“专家”(比如,律师,会计师、海关经纪人、海关顾问)寻求帮助以对货物进行估价?

  • 5、你是否是从一个“有关联的”卖方处购得相关商品,你是否设定了必要的程序以确保你在每次进口时都对于该项事实进行了汇报,以及你是否采取措施或者是可信赖的程序以确保向海关所申报的价格符合一项“关联交易”标准?

  • 6、你是否采取措施或设定了可靠的程序确保所有法律规定的成本或者与进口货物相关的付款(比如,援助项目、所有的佣金、间接支付或者回扣、特许权费等)都向海关进行了汇报?

  • 7、你是否在就你并非交易一方的交易而向海关进行申报时,确信该交易是符合“公平交易”原则的诚信交易,以及该商品在销售时就已明确将要出口至美国?

  • 8、你是否在为进口商品主张有条件的免税,或者是优惠的关税归类(比如:普惠制,北美自由贸易协定等)时,建立了可靠的制度来确保汇报了所要求的价格信息以及取得了必要的支持你的主张的文件?

  • 9、你是否设立了可靠的程序来制作所要求的进口文件以及提供辅助信息?

 

透过这张问题清单,特别是其中的暗含着各种引导合规问题,(如:是否已经建立了可靠的程序;是否查询了海关估价的法律与行政法规,海关估价百科全书,海关知法守法出版物,法院的案例以及海关的行政裁定来帮助海关估价;是否得到了一份有关进口商品的海关“裁定”;是否向一个海关“专家”寻求帮助以对货物进行估价),可以看到“合理注意”是比“诚实信用”更高的标准,在诚信的基础上,要求进口商应不仅尽到“关心”(duty of dare),并还应具备一定的“专业性”,从而完全熟悉自己的商业操作、了解海关的规则,准确且充分地进行信息披露,自觉地确保守法合规。

 

 

(二)保存记录

 

 

除“合理注意”外,《海关现代化法》还对进口商设置了相当繁重的充分保存进口记录的义务以使得在任何需要的时候进口商都可以提供这些记录。进口商应保存的记录的范围非常广泛,包括:陈述、申报材料、往来通信、电子数据、会计账簿等,只要这些记录是反映通常交易的记录,有关进口商品的记录,有关确定进口权利的记录,有关确定进口申报正确性的记录,有关确定向美国缴纳关税和税收的义务的记录,有关缴纳罚款、罚金、没收货物等责任的记录,或者其它有关是否遵循了海关法律和法规的记录。[4]与进口相关的交易记录需要保存五年。[5]如果进口商参加到海关的“记录保存守法项目”(record keeping compliance program)之中定期提供相关记录,它便可将潜在的责任降至最低。[6]而如果进口商没有保存足够的文件以说明它适当地进行了进口申报,它将可能因为“疏忽”而承担罚金。[7]

 

 

(三)鼓励合规

 

 

为进一步鼓励企业守法,《海关现代化法》规定如果在得知海关进行调查之前,或者在不知海关进行调查的情况下,进口商向海关披露其违反海关法的行为并且对其所造成的关税损失进行补偿,那么只要是不存在欺诈行为,进口商的责任将仅限于支付关税以及迟付利息而不包括罚金。而如果进口商向海关定期提供进口记录的话那么进口商品将不会被扣押。

 

 

(四)重奖举报

 

 

此外,根据《虚假申报法》,知道企业对政府机构/政府项目进行欺诈的普通公民可以通过代表政府起诉来进行举报,这是一种名为“告发人”诉讼("qui tam" lawsuit)的诉讼。成功“告发”的举报人可以获得重大奖励,即政府追缴款项的15%至30%。

 

 

案例:

 
 
 

美国联邦第三巡回上诉法院(United States Court of Appeals for the Third Circuit)在2016年10月5日作出了一个里程碑式裁决 —— 如果企业通过进口未能适当标明外国原产地的商品来故意逃避关税,那么举报人可以依据美国《虚假申报法》来起诉这家企业。即在美国从事进出口业务的企业除了要面临美国海关调查的风险外,还会面临被普通公民举报的风险。因此,建立贸易合规风险管理体系对出口产品至美国的企业就显得尤为重要。

 

三、对不实与错误申报的惩罚

 

 

 

(一)法律责任

 

 

在美国,进口商有义务向海关提供真实和准确的发票。《1930年关税法》规定,进口人在申报时须起誓说明发票上所注明的价格是真实的。[8]如果进口人向海关提交了虚假的发票,那么,美国政府将可以欺诈、重大疏忽、疏忽为由向其征收民事罚金。[9]《1930年关税法》第592节规定:

 

无论美国政府是否可能丧失全部或部分的关税,任何人均不得欺诈、重大疏忽或疏忽地:(A)通过(i)实质且虚假的文件、书面或口头陈述、或者行为;或者(ii)实质性的疏忽而将商品进口、介绍进口、试图进口到美国;(B)协助或教唆其他人违反(A)段的规定。如果文件、陈述、行为、或者省略将可能改变海关的估价决定,那么,这些文件、陈述、行为、或者省略就是实质的。

 

另外,根据第592节下所裁决的案例,不论应税价格等于或是高于发票金额,出具虚假发票货物将可能被没收。[10]如果商品的发票价格低于实际支付金额,[11]或者故意地制造两套发票并将其中金额较低的一套发票用于进口申报而将另一套发票用于取得信用证,[12]都属于欺诈行为。即使是免税商品美国政府也会对进口人准备两套发票的行为征收民事罚金。[13]

 

此外,根据美国法典第18卷第541-543条,一旦任何人被认定是故意在进口时做虚假申报,该人最高可被判处两年监禁、罚款或两者并处。 

 

 

(二)美国海关的调查权与裁量权

 

 

《1930年关税法》第509节授予了美国海关非常广泛的调查权,海关可以检查“任何记录、陈述、进口申报或其它文件……只要其可能有关于”海关“为确认进口申报的正确性,为确定任何人应当负担的关税或税收责任,……为确定罚款或罚金责任,或为确保美国法得到遵守的目的”而进行的调查或查询。[14]换言之,一般只要所涉文件与海关问题有关海关便有权取得相关文件。而美国海关取得文件的法律途径也很多,除在取得进口商同意的情况下进行检查、发出行政命令进行检查等通常途径外,还可通过法院的命令使行政命令得到执行、通过大陪审团传单(grand jury subpena)要求进口商提供相关记录、根据司法程序所发出的搜查令而扣押相关证据。[15]

 

《1930年关税法》第500节则给予了海关官员充分的自由裁量权,可依据所取得的文件通过“合理的方法和渠道”来确定商品的价值。[16]美国国会在《行政措施说明》中进一步指出,第500节允许海关估价时考虑最佳(最可信)的证据。比如,在发票记述不全或已知含有不准确数据或计算结果时参考买卖合同的规定;买卖双方出口前重新谈判修改了原合同条款,海关估价时将依据新的发票而不是原合同;如果相关进口交易没有内容准确的发票或其它文件,进口商无法或拒绝提供这些资料,海关将有权基于它能够收集到的任何证据用合理方式确定进口商品的应税价格等。[17]

 

四、行政复议与司法救济

 

 

一般地,进口商将有1年时间质疑海关核算的税款金额,除非纳税期限延长或者终止。因此,若是进口商在税款缴付以后对税率适用存有异议,根据美国法典第19卷第1514(c)(3)条,进口商可以自税款支付之日起180天内通过填报海关表格19来进行申诉。

 

如果进口商如对海关做出的最终决定不服,可在最终决定做出后180天内向美国国际贸易法院(Court Of International Trade)提起诉讼。对国际贸易法院的判决不服的,还可向美国联邦巡回上诉法院提起上诉。

 

 

(一)法院对于事实问题的“重新审理”

 

 

《海关法院法》第2640节之中规定了对于被海关裁定否决的行政复议如果进口商提起民事诉讼的话,国际贸易法院所应适用的复审标准:[18]

 

第2640节  范围与复审标准

 

(a)国际贸易法院对于属于以下类别的民事诉讼应当根据递交给法院的纪录自行作出决定:

 

(1)不满对根据《1930年关税法》第515节提起的行政复议被否决而提起的民事诉讼;

 

实践中,美国进口商根据《1930年关税法》第515节提起的民事诉讼大多数涉及海关估价或归类问题。对于这项规定,美国国会指出其立法意图在于要求国际贸易法院对依据《1930年关税法》第515节提起的民事诉讼进行“重新审理”(de novo review)。[19]也就是说,依据《海关法院法》国际贸易法院对海关税收案件进行司法复审时,它应当“重新审理”“自行作出决定”。从法的行文来看,这项“重新审理”标准应当既适用于对事实问题的审理,也适用于对法律问题的审理。

 

就事实问题国际贸易法院应作出独立的判断还可以从《海关法院法》有关审理程序的要求中得到印证:[20]

 

第2643节 救济

 

(b)如果国际贸易法院不能根据在民事诉讼中提交的证据作出正确结论的话,法院可以要求出于任何目的的重新审理,或者如果法院认为是达成正确决定所必须的话,可要求进一步的行政或司法程序。

 

这是值得关注的,因为通常就行政机构对于事实问题的裁决,法院只在很少的情况下才需依“重新审理”的标准进行审查,除非“行政机构的行为具有司法性并且该机构的事实调查程序不充分”或者“在为强制执行一项非司法性质的行政行为的司法复审中提出了未向行政机构的提出的新问题”。[21]而《海关法院法》的上述有关“重新审理”的规定突破了美国最高法院对是否应在司法复审中就行政决定重新审查事实问题所提出的限制性观点。

 

 

(二)法院对于法律问题的“重新审理”

 

 

在《海关法院法》颁布之时,美国国会没有预见到谢瓦让案的裁决。1984年美国最高法院在谢瓦让案中,[22]指出,在某些情况下,复审法院应当尊重行政机关对于法律的解释。该案中美国最高法院设定了一项尊重行政解释的“两步标准”:

 

当法院复审行政机关对其所执行的法律所作的解释时,会遇到两个问题。通常地,第一个问题是,国会是否直接对于争议问题进行了说明。如果国会的意图是明确的,那么事情便解决了。因为,法院以及行政机关必须执行国会清楚表达的意图。然而,如果,法院认为国会没有直接谈及所争议的问题,法院并不能像在没有行政解释时它所必须做的那样简单地实施它自己对于法律的解释。同时,如果法律对于所争议问题没有提及或者意图不明的话,法院面临的问题是行政机关的答案是否是基于可允许的对于法律的解释。

 

而最高法院在谢瓦让案中提出在某种程度上行政机关负有责任来说明法律的含义的思想时,并未解释如果成文法上明确要求由法院独立解释法律时如何协调成文法上的要求与谢瓦让案中所确立的规则。换言之,如果国会要创设一个专家法院并授权它来从事“重新审理”,那么法院是否有接受海关对有关成文法的解释的义务?

 

这个问题似乎一直困扰着海关案件的审理。概括地说,海关在对欠缺经验的重大而复杂的商业交易安排作出决定时,联邦巡回上诉法院不一定会尊重其决定。

 

 

 
 
 
 

结语

美国仍是中国的重要出口市场,面对当前美国海关的执法与美国司法诉讼的风险,中国出口企业的“软猬甲”就是加强自己的合规建设。企业之间交流经验与请专业机构开展外部审计、风险测试和合规建设都是必不可少的。时代已经变化,如果观念仍然滞后,那就是航行靠运气了,实不可取。

 
 

 

[注] 

[1] H.R. Rep. No. 103-361(I), 103rd Cong., 1st Sess. 5 (1993), reprinted in 1993 U.S.C.C.A.N. 2552, 2555.

[2] Edward J. Hayward,Julie Long, Comparative Views of U.S. Customs Valuation Issues In Light of the US Customs Modernization Act, 5 Minn. J. Global Trade 311, Summer 1996; Guide to United States Customs Trade Laws After the Customs Modernization Act, 2nd Edition, by Leslie Alan Glick, Kluwer Law International (1997) pp2-3 

[3] What Every Member of the Trade Community Should Know About: Reasonable Care, An Informed Compliance Publication (Feb. 2004), US Customs and Border Protection.

[4] 19 CFR §162.1a(a)

[5] 19 USCA §1508

[6] 19 U.S.C. 1508 and 1509; What Every Member of the Trade Community Should Know About: Record Keeping, An Informed Compliance Publication (Jan. 2006), US Customs and Border Protection.

[7] United States v Yuchius Morality Co. (2002, CIT) 24 BNA Intl Trade Rep 2127, judgment entered (2002, CIT) 25 BNA Intl Trade Rep 1063.

[8] 19 USC §1484

[9] 19 USC §1592

[10] Wood v United States (1842) 41 US 342, 16 Pet 342, 10 L Ed 987; Taylor v United States (1845) 44 US 197, 3 How 197, 11 L Ed 559; Clifton v United States (1846) 45 US 242, 4 How 242, 11 L Ed 957. 

[11] United States v Santini (1920, CA2 NY) 266 F 303.

[12] United States v Brown (1975, SD NY) 404 F Supp 968, affd without op (1976, CA2 NY) 538 F2d 315.

[13] United States v Modes, Inc. (1992) 16 CIT 879, 804 F Supp 360, 14 BNA Intl Trade Rep 2048

[14] 19 USCA §1509

[15] Marc M. Levey, Steven, C, Wrappe, Transfer Pricing, Rules, Compliance, and Controversy, CCH Incorporated Chicago, 2001, §2030. 

[16] 19 USCA §1500

[17] Statements of Administrative Action (SAA), House Doc. 96-153, Part II.

[18] 28 U.S.C. § 2640

[19] H.R. Rep. No. 1235, reprinted in 1980 U.S.C.C.A.N. at 3770 (“Subsection (a)(1) of section 2640 provides for a trial de novo in the Court of International Trade in a civil action commenced pursuant to section 515 of the Tariff Act of 1930. This provision restates existing law.”). .

[20] 28 U.S.C. § 2643 (1994); See also Rollerblade, Inc. v. United States, 112 F.3d 481 (Fed. Cir. 1997); Universal Elecs. Inc. v. United States, 112 F.3d 488, 491-93 (Fed. Cir. 1997).

[21] Citizen to Preserve Overton Park v. Volpe, 401 U.S. 402(1971).

[22] Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc., 467 U.S. 837, 104 S.Ct. 2778, 81 L.Ed.2d 694 (1984).

[23]  徐珊珊:“《海关估价与转让定价指南》案例分析及合规提示”,载《中国海关》2019年第6期。

[24] 徐珊珊:“中、韩、美实施<海关估价协议》的立法与执法比较”,载《海关与经贸研究》2018年第4期。

[25] 徐珊珊:《多边贸易体制下海关确定成交价格的法律问题》,法律出版社2009年12月第1版。

 

 

The End